Conversão de lojas em habitação: Entre a promessa legislativa e as barreiras regulamentares

O pacote Mais Habitação, aprovado pela Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, e concretizado em matéria urbanística pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro (Simplex Urbanístico), trouxe consigo uma promessa sedutora que parecia fácil e evidente: facilitar a conversão de espaços comerciais e de serviços em habitação, contribuindo para o aumento da oferta de alojamento num contexto de grave crise habitacional em Portugal.

Na teoria, o quadro normativo foi simplificado. Contudo, na prática — como tantas vezes sucede —, seja por precipitação legislativa na resposta a exigências conjunturais, seja por desconhecimento dos requisitos aplicáveis, não foram previstas nem implementadas disposições que permitissem alcançar os objetivos do regime através de regras próprias, eventualmente excecionais, adequadas a este enquadramento.

Assim, e infelizmente, se formos em busca de casos concretos em que se tenha efetivamente feito a alteração do uso de uma fração nos termos pretendidos pelo pacote Mais Habitação e também pelo Simplex Urbanístico, é muito provável que não os encontremos!

Vamos então tentar perceber a razão pela qual o voluntarismo do legislador acabou não se traduzindo na conversão de frações destinada ao comércio e serviços em habitação e, consequentemente, porque é que não foi também por essa via que passou a haver mais fogos habitacionais disponíveis.

O que mudou com o Decreto-Lei n.º 10/2024 (Simplex Urbanístico)

O Decreto-Lei n.º 10/2024 introduziu alterações significativas ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, merecendo uma particular relevância para esta matéria (i)  a eliminação da autorização prévia do condomínio: A conversão de uso terciário para habitação deixou de exigir deliberação favorável da assembleia de condóminos como condição prévia a esta alteração, permitindo unilateralmente ao interessado alterar a escritura de constituição da PH, bastando a comunicação posterior à administração do condomínio; (ii) a simplificação do procedimento: Em determinadas situações, a alteração de uso passou a poder ser efetuada mediante comunicação prévia à câmara municipal, sem necessidade de licenciamento moroso, desde que não sejam realizadas obras estruturais – comunicação prévia com termo -, e (iii) a clarificação de responsabilidades técnicas: A verificação de certas normas técnicas interiores passou a ser da exclusiva responsabilidade do técnico autor do projeto (através de termo de responsabilidade), ficando excluída de apreciação municipal direta.

O objetivo declarado era claro: aumentar a oferta habitacional, nomeadamente nas grandes cidades, onde o parque comercial vago apresenta um potencial aproveitamento relevante se considerarmos a quantidade de lojas existentes nos pisos térreos de prédio, seja nas cidades seja nos subúrbios que se encontram desocupados e sem qualquer atividade.

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O que ficou por resolver: As barreiras reais à conversão

Não obstante as simplificações introduzidas e a evidente bondade na motivação do legislador, a realidade que se verifica no terreno é que muitas das ações de alteração ao uso nos termos referidos continuam a ser inviabilizados — não por questões de incompatibilidade urbanística com o PDM, mas por limitações de natureza técnica e construtiva que a lei não teve capacidade de adaptar.

Entre outras, destaco as que considero serem as principais barreiras identificadas na prática são as seguintes:

1. Iluminação e ventilação natural: O obstáculo da abertura de vãos

A norma mais frequentemente invocada como fundamento de inviabilização é a que a alteração para habitação exige condições adequadas a essa mesma função/uso, como sejam de iluminação e ventilação natural para as frações habitacionais. O Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de agosto de 1951, bem como outras normas jurídicas exigem que os fogos de habitação disponham de vãos de janela em proporção adequada à área dos compartimentos.

O problema reside em que as lojas — especialmente as de piso térreo em edifícios de gaveto ou em banda — têm muitas vezes as suas únicas aberturas voltadas para a fachada frontal. A criação de novos vãos nas paredes laterais ou traseiras pode implicar obras em partes comuns do edifício ou em empenas que servem de limite a prédios de terceiros, o que acaba por requerer a autorização do condomínio ou do proprietário confrontante — precisamente o obstáculo que o legislador pretendeu eliminar, mas que subsiste quando as obras têm natureza exterior.

Casos há em que a loja se encontra inserida entre dois prédios contíguos, sem qualquer parede exterior disponível para abertura de vãos que não a fachada já existente, tornando fisicamente impossível satisfazer os requisitos mínimos de iluminação e ventilação natural para todos os compartimentos habitacionais.

2. Extração de fumos e ventilação de cozinhas

As cozinhas habitacionais exigem sistema de extração de fumos. Em lojas de rés-do-chão, a instalação de condutas de extração que atravessem a laje e os pisos superiores até à cobertura implica, na maioria dos casos, intervenção em partes comuns do edifício — o que reintroduz a necessidade de aprovação pelo condomínio que o legislador pretendeu dispensar.

A alternativa de extração para a fachada ou para o exterior ao nível do piso térreo colide frequentemente com normas municipais de estética urbana, com planos de pormenor que regulam a composição das fachadas ou com a simples exigência de licença para obras na via pública. O resultado prático é que a cozinha — elemento indispensável num fogo de habitação — não consegue ser instalada em condições regulamentarmente conformes.

Ou seja, de raiz, apenas se poderiam enquadrar aquelas frações cujo destino original fossem estabelecimentos de restauração já dotados de um sistema de extração. Sucede que estes são, na generalidade dos casos, aquelas frações que não só estão a uso como que o seu valor comercial está mais alinhado com o mercado.

3. Instalações sanitárias sem ventilação para o exterior

O artigo 86.º do RGEU proíbe a comunicação direta entre instalações sanitárias e compartimentos habitacionais (salas, cozinhas, quartos) sem ventilação adequada para o exterior. Em lojas de pequena dimensão, a configuração interior existente frequentemente não permite satisfazer simultaneamente esta exigência com a de acessibilidade universal, criando uma tensão de impossível resolução no interior do espaço disponível.

4. Normas de acessibilidade universal

Também ao nível dos acessos e mobilidade interna se verifica existirem constrangimentos que, na prática, são intransponíveis. O Decreto-Lei n.º 163/2006, de 8 de agosto, exige zonas livres de manobra junto de sanitas, bases de duche e lavatórios. Em frações de pequena dimensão — e muitas lojas de rés-do-chão têm entre 40 e 60 m² — o cumprimento simultâneo das normas de acessibilidade, de habitabilidade e dos requisitos estéticos ou construtivos pode tornar-se geometricamente impossível. Nenhuma disposição legal atualmente vigente prevê exceções ou adaptações proporcionais à dimensão e à natureza do espaço em reconversão.

5. A persistência do requisito de aprovação do condomínio para obras exteriores, quando estas são determinadas por exigências que decorrem de requisitos urbanísticos

Como já referido acima, apesar da eliminação da autorização prévia do condomínio para efeitos do procedimento de alteração de uso, em sede de direito urbanístico/público, quando a conversão implica alterações aos vãos exteriores do edifício — o que é frequente, precisamente para garantir as condições de iluminação e ventilação exigidas —, o regime do condomínio continua a exigir que tais obras sejam aprovadas por maioria dos condóminos. Trata-se de um requisito que subsiste em paralelo ao procedimento administrativo simplificado, e que, as mais das vezes, acaba bloqueando projetos tecnicamente viáveis.

A situação paradoxal que se verifica é, portanto, a seguinte: a câmara municipal pode não se opor à alteração de uso, mas a mesma só será viável desde que reúna as condições de habitabilidade – implicando, por exemplo, abrir vãos no exterior, o que requer aprovação do condomínio — que o legislador disse dispensar, mas apenas para o ato de autorização de uso. Ou seja, na prática, apesar de uma aprovação do condomínio ter sido dispensada pelo Mais Habitação e pelo Simplex Urbanístico, para efeitos de alteração de uso, aquele requisito mantém-se quando se mostre necessária a execução de obras estruturais ou que alterem a fachada do prédio.

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6. Desconformidades entre o edificado existente e o licenciado

Uma situação recorrente que complexifica ainda mais o processo é a existência de alterações ao edificado realizadas ao longo dos anos sem procedimento prévio adequado. Quando os serviços técnicos municipais detetam desconformidades entre o que foi licenciado e o que atualmente existe na fração ou no edifício, a conversão arrasta consigo a necessidade de regularizar o existente — transformando um procedimento que se pretendia simples, num processo de múltiplas fases, com custos e demoras acrescidos.

A anatomia do problema: Porque falha o sistema

A análise dos casos que têm vindo a ser relatados em Portugal permite identificar uma estrutura de falha sistémica: O legislador simplificou o procedimento, mas não as normas técnicas substantivas. O Simplex Urbanístico reduziu as formalidades e eliminou determinadas aprovações prévias, mas não adaptou as restantes legislações aplicáveis, que continuam a impor requisitos físicos que muitas lojas simplesmente não conseguem satisfazer.

A eliminação da autorização do condomínio foi apenas parcial. Subsiste para as obras de alteração exterior, que são precisamente as mais frequentemente necessárias — abertura de janelas, instalação de condutas de extração de fumos, criação de novos vãos para garantir iluminação.

A dimensão reduzida das frações comerciais de rés-do-chão torna impossível o cumprimento cumulativo de todas as normas. Habitabilidade, acessibilidade e RGEU são, em espaços com 40 a 60 m², frequentemente inconciliáveis entre si.

O resultado prático é perverso: o PDM pode admitir o uso habitacional, o procedimento administrativo está correto, mas a conversão é recusada ou inviabilizada por exigências técnicas que o espaço físico não permite satisfazer. O proprietário conclui o processo com uma decisão desfavorável — não por falta de vontade ou de diligência, mas porque a lei prometeu o que as normas técnicas formais e substanciais inviabilizam.

Soluções e mecanismos legais e regulamentares a considerar

Resulta assim evidente que, apesar da boa vontade dos propósitos do legislador, para que o objetivo por aquele prosseguido se torne efetivamente realizável, entendo que deveriam ser adotadas as seguintes medidas:

1. Revisão do RGEU para frações resultantes de conversão

O Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado em 1951, não foi concebido para frações resultantes de reconversão de espaços comerciais existentes. Algumas disposições foram alteradas e pretende-se a revogação total do RGEU, mas até lá impõe-se uma revisão — ou a criação de um regime especial aplicável especificamente a estas situações — que estabeleça requisitos mínimos de iluminação e ventilação adaptados à realidade física das lojas de rés-do-chão, prevendo designadamente: (i)  a admissibilidade de ventilação mecânica certificada como alternativa à ventilação natural, em especial para instalações sanitárias e cozinhas, quando a ventilação natural seja fisicamente impossível de garantir; (ii) a redução dos rácios de iluminação natural exigidos, compensada por sistemas de iluminação artificial de qualidade certificada e normas de eficiência energética adequadas; (iii) o reconhecimento de soluções técnicas alternativas para extração de fumos que não impliquem a autorização da maioria dos condóminos, desde que não prejudique os demais.

2. Regime especial de acessibilidade para conversões de espaços existentes

O Decreto-Lei n.º 163/2006 não prevê regimes de exceção ou de proporcionalidade para conversão de espaços existentes de pequena dimensão. Deveria ser criada uma norma específica — à semelhança do que existe em outros ordenamentos europeus — que estabeleça requisitos de acessibilidade proporcionais à dimensão da fração e às impossibilidades físicas objetivas, exigindo apenas o cumprimento do que for técnica e geometricamente possível, com identificação clara e fundamentada das limitações existentes em termo de responsabilidade do técnico, tendo sempre em consideração as limitações do espaço existente, o objetivo preconizado pela lei sem, no entanto, comprometer requisitos mínimos de habitabilidade com a qualidade mínima.

3. Clarificação e extensão do regime de dispensa de autorização do condomínio

Entendo, de igual forma, que lei deveria clarificar expressamente que, quando a abertura de vãos, a instalação de condutas de extração, ou outras obrigatoriedades, sejam condição necessária e indispensável para que a conversão reúna as condições de habitabilidade exigidas, e quando tal intervenção incida nas paredes exteriores do edifício, essa intervenção deve ser equiparada a obras necessárias de conservação — dispensando ou facilitando a aprovação em assembleia de condóminos. Nestes termos, poderia considerar-se, por exemplo: uma redução da atual maioria exigida de dois terços para maioria simples, estabelecer-se um regime de aprovação presumida por ausência de oposição expressa num prazo determinado e, eventualmente, criar-se um mecanismo de suprimento judicial simplificado e eficiente, com prazo máximo de decisão, para os casos de recusa injustificada.

4. Criação de um procedimento integrado de regularização e conversão

Nos casos em que a fração ou o edifício apresente alterações não licenciadas, defendo que deveria ser criado um procedimento único e simplificado que permita tratar simultaneamente a legalização do existente e o licenciamento da conversão, com uma taxa única e um prazo máximo de resposta, evitando que a regularização de situações menores se torne num obstáculo autónomo e desproporcionado ao objetivo principal.

5. Criação de um regime especial de “habitação adaptada” para conversões

À semelhança do que existe noutros países, poderia ser criado em Portugal um regime de “habitação adaptada” aplicável exclusivamente a conversões de espaços comerciais existentes, prevendo-se, entre outros, uma área mínima de fogo reduzida face ao regime geral, fixada em função da área efetivamente disponível; requisitos técnicos específicos e proporcionados à natureza e dimensão do espaço; regime de aprovação simplificada ou tácita para frações que satisfaçam os requisitos mínimos deste regime especial e a certificação energética e de habitabilidade por técnico responsável, com dispensa de vistoria camarária em casos de baixo risco.

6. Mediação municipal obrigatória em caso de bloqueio provocado pelo condomínio

Quando a conversão seja tecnicamente viável mas bloqueada por recusa do condomínio relativamente a obras exteriores necessárias, deveria ser criado um mecanismo de mediação obrigatória de âmbito municipal — e, em caso de falta de acordo, um regime de aprovação judicial simplificada com prazo máximo de decisão — que permitisse ultrapassar com rapidez razoável situações em que a recusa do condomínio é infundada ou arbitrária (respeitando em qualquer caso o exercício razoável dos direitos dos condóminos).

7. Incentivos fiscais à adaptação técnica

A par das medidas de natureza urbanística, deveria ser estudada a criação de benefícios fiscais específicos para os custos de adaptação técnica que ultrapassem um determinado limiar em função da área da fração, reconhecendo que a abertura de vãos, a instalação de ventilação mecânica ou a adequação de condutas de extração de fumos são, muitas vezes, o principal obstáculo económico à viabilidade da conversão e representam um investimento com impacto direto no aumento da oferta habitacional.

Em suma, entendo que, para que a lei cumpra o seu propósito, será necessário intervir também no plano das restantes normas técnicas aplicáveis, bem como do regime do condomínio —, criando um quadro normativo coerente que não prometa com uma mão aquilo que recusa com a outra. Sem essa intervenção complementar, o Simplex Urbanístico arrisca-se a ser recordado como uma simplificação do caminho para uma porta que, afinal, continua fechada, apesar de se manter e se ter agravado a necessidade de disponibilização de maior número de fogos habitacionais.